公共供水覆盖范围小和高度依赖地下水是发展中国家城市供水的典型特征。对于印尼城市三宝垄的案例分析表明，这种现象对环境的危害极大，从某种程度来说，地面下沉、海水地下入侵和海潮泛滥，是公共供水不能够满足三宝垄城市需要的结果。对于三宝垄这个海滨地市的研究还表明，在那些贫穷的弱势群体得不到水供应的地方，城市水短缺为小规模供水商贩提供了商机。这些供水商存在的一个共同问题是都使用地下水作为水源供水。公共水供应覆盖面越小，越应该规范地下水开采。贫穷的弱势群体会变得更加依赖地下水，而同时又成为因为过度开采地下水而造成环境破坏的受害者。
1 介绍
三宝垄是印尼爪哇省首府，人口135万，是印尼第四大城市。城市原为五个区，1974年城市扩张后，面积达到374平方公里，被扩大为9个区，117个乡镇，后来城市进一步扩大，到1992年，城市发展到目前的16个区，117城镇。
三宝垄市地形特殊，城市可划分为三个部分，即城市低洼地带，比降仅为0－2%，海拔仅在0－3.5m之间（有些地方地面下沉，处于海平面以下）；高地区域，比降超过15%，海拔在90－348m之间；第三部分存在于高地和低洼地带之间的面积较为狭小的地带。三宝垄地形特征的形成与不适当的水资源管理有关。
三宝垄是继雅加达和万隆之后，受地面下沉影响最为严重的城市。明显的地面下沉发现于三宝垄的海滨地区，大多数的海滨地区地面下沉的速率为每年2－8cm。研究表明，大多数的地面下沉发生于海滨地带的低洼区域。
除了存在地面下沉以外，三宝垄还存在着地下海水入侵。1992年，海水入侵内的地下内陆离海岸线达2.5km，2004年海水已经入侵到该城市的中心，海滨地区存在的另外一个环境问题是海潮洪水泛滥。
针对以上环境问题，本文将展示水供应是如何导致海滨地区的环境退化的。一个包含有多种水供应形式的城镇和大量贫穷居民被选为研究对象，以彻底分析水供应系统及其改变对环境和海滨居民的影响。
在三宝垄市，处于弱势群体的居民生活于海滨地区，他们的水需求不能由公共水服务所满足，而是依赖于地下水，因而造成了严重的环境问题，同时也加大了他们生存的危机。本文的主要目标是分析三宝垄水供应及其改变，以及如何改变海滨地区水供应的策略，以提高海滨地区居民的生活环境和水平。
本文的研究成果不仅能适用于印尼的三宝垄市，也适用于其它发展中国家的城市。
2 案例选择
海滨地区是指那些海陆交汇的地方，本研究的分析单元是一些海滨城镇，第一个条件就是城镇中存在着各种形式的水供应提供者，有公共的、私有的和基于社区的供水系统，以展示居民用水方式的改变对环境的影响。第二个要求是所研究的城镇必须有大量的穷人，这个要求是要展示贫穷居民的水供应对环境的影响，贫穷的标准由印尼国家协调局家庭规划项目（BKKBN）决定。
印尼三宝垄市共有四个区的15个城镇沿海，这些区域都是本文的研究区域。经过调查，只有三区存在着不同形式的供水商。
3 地下水与城市水供应
在三宝垄，由于地下水水质较高，而且价格低廉，所以经常被认为是可靠的水供应，私人家庭和工业用户广泛地开采地下水。在2000年以前，全球人口超过1000万的23个大城市中，有12个城市高度依赖地下水，这12个城市中有11个城市位于发展中国家。在非洲，超过75%的人口使用地下水作为主要的饮用水来源。据粗略估计，世界范围内大约有50%的城市居民广泛使用井水、泉水和地洞里的水，在亚洲有超过10亿人口，非洲有超过1.5亿的人口依赖于这样的水源。
在多数情况下，地下水作为一种土地附属的常规资源存在，这导致了土地拥有者疯狂地抽取地下水。用户尽最大可能地开采地下水，以在地下水耗竭之前寻取最大的效益。这种现象的结果会导致一种负面的外部效应，因为超规模开采地下水会影响所有连接的地下水系统，这些地下水系统的沿伸跨越不同地形、行政区域和政治区域。政府和其它公共或者私有实体的法规政策是解决这些问题的关键。
过量的地下水开采已经明显地对地下水水库造成了破坏。地下水水位降低，明显地改变着地下水的流向。随着地下的过度抽取，海洋咸水会穿透地下淡水层，并且会进入内陆的水库或者湖泊，导致不可逆转的盐碱化。地下水流向过度抽采的区域，在那里地下水中的生物因子和化学因子都高度浓缩，导致了地下水水质的退化和对公共健康的威胁。与地表水不同，地下水的耗尽和地下水水质变化是不可逆转的。
由于上述原因，地下水需要以一种可持续的方式进行管理，尤其是处于海滨生态系统内部的地下水。海滨生态系统高度地依赖于地表水、地下水交换和海洋咸水之间的平衡。
为了更好地管理好地下水，水资源综合管理必须基于水体系统，水体特征和地下水流动特性在垂直、水平和不同时间都是变化的。尽管地下水可能会被消耗殆尽，但却是可更新的自然资源。
可持续的地下水开采只有在地下水开采速率与地下水的自然补给速率相同时才会发生。
4 水供应
以三宝垄的Tanjung Mas城镇为例，其存在着五种水供应系统：
a.三宝垄公共供水公司（PDAM），也即公共水服务公司。
b.基于社区的水供应。这类型的水源提供者使用自流井作为水源。基于社区的水供应有两种类型，即商业的和非商业的。商业的意味着自流井是要为其拥有者盈利，政府可能会对这种水服务收取一定的税收，非商业的社区水供应是指那些税收与获取的利润无关的水服务。
c.自我供应。自我供应意味着一个家庭的水供应自己解决，Tanjung Mas自我水供应都采自浅层地下水水井。
d.水商贩：水商贩通常用车子出售桶装水，研究区域主要用货车出售桶装水。
e.水卖部：人们使用用过的容器重新灌满盛水买水，也叫做现灌现装水卖部。
4.1 公共水供应
尽管三宝垄的公共水供应开始于1911年，但直到2006年其所覆盖的人口比例仅为56%，公共水供应在Tanjung Mas城镇的覆盖率更低。据统计，在2004年11月，人口为28937的研究区域居民中仅有2201人得到了公共管网水供应。
公共水供应的水大多数为地表水，有六个水处理厂，所处理的水占全水量的70%，地表水源来源于研究区域附近的Kaligarang河、Kali Babon和Klambu水坝。输水过程中的不可计量水损失也在逐年增大，1997年不计量水损失仅占总输水量的36%，2003年变为53%，而2004年达到了60%之多。
在Tanjung Mas城镇，除了港口以外，其它地方很少有公共水供应，那些广大的贫穷地区没有公共水供应服务。据调查，该城镇的公共水供应的水质也不理想，尤其在干旱季节，有些接入公共水供应管网的居民甚至另外购买瓶装水饮用。在有些社区，即使在阴雨天，公共供水的水质也不好，有泥沙。除了水质问题以外，公共水供应的水量也不能保证，因为在干旱季节，公共水供应要经历水短缺。尽管印尼的公共水供应并不理想，但是还有很多人愿意使用公共水供应，主要是因为它的低税收。印尼家庭公共水供应的最低税收仅为每立方米约6美分。
对研究区域进行调查，只有一个地方存在着水卖部，水卖部出售的水来源于公共水供应的管网水。实际上，这种将公共水供应的水出售给周边居民的做法是非法的，因为印尼的公共水供应管理部门禁止居民将水出售给周边居民，但是，由于公共水供应的短缺和较差的水质，很多居民从水卖部购买水。
4.2 基于社区的水供应
基于社区的水供应分为两类：即商业性和非商业性的。由于三宝垄市城市公共水供应的局限性，一些居民发现了商机，他们以为周边居民提供水服务挣钱。他们使用PVC管输送来自自流井的水源，或者是使用水泵从水井中抽水，然后分送给周围的居民。
三宝垄市政当局也试图解决公共水服务覆盖面小的问题，他们甚至在一个社区修建了自流井，目前由社区管理，为居民提供非商业水服务。
调查发现，所研究的区域中只有一个区没有自流井，但这并不意味着那里的居民不依赖于商业性的水服务，因为他们有很多居民从邻近的区域购水。
可以看出，自流井在所研究的区域的供水体系中是重要的，尤其是那些临近大海的区域，那些穷苦的地方。那些区域至少有一个自流井的水被出售给周边的居民。这种基于社区的自流井水供应最大的问题是水质问题。到目前为止并没有对水质进行检测，以确定自流井的水是否适合饮用。
政府对于自流井形式的社区水供应并没有固定的税收管理，有些地方每立方米按27-33美分收税。其它没有水表的地方按月收取固定税收。社区的自流井水供应也是一些水商贩供水的来源。
4.3 自我供应
研究区域的自我水供应多采用浅层井水作为供应水源。过去，大多数居民采用浅层井水作为他们的水供应，但是由于水质问题，一些居民放弃了这种供水方式，另一些居民仍然使用这种水供应方式，但却发现来自浅层水井的水有咸味，而且浑浊。水质被破坏的原因是因为经常的海潮泛滥和海水的地下入侵。
但是在那些距离大海较远的区域，不直接与大海临接的区域，几乎每一户家庭都有一口浅层水井，尽管他们已经接入了公共供水服务管网。大多数这样的居民并不使用浅层井水作为饮用水，而是使用浅层井水进行清洗和浇灌。
在三宝市的研究区域得到浅层水井的水非常容易，居民只要往地下开挖2－3米，就能得到地下水。有些居民用水泵抽水，有的些则直接用桶往井里提水。
4.4 水商贩
在研究区域的一个社区就有约50人从事个体贩水谋生，水商贩几乎能在每个社区都能看到，他们从商业自流井供水点买到水，然后再卖给周边的居民，实际上那些居民有的已经连接到了公共供水管网上了。
通常他们买六桶水花费约10美分，而以每桶5－10美分的价格卖出，主要取决于住户离自流井的远近，一桶大约能存20升水。
4.5 水卖部
在一些区域能看到有水卖部，水卖部的水来源于三宝垄的山泉水。其出售价格在每加仑山泉水25美分，或者是每桶约20美分，一桶大约有20升。以加仑计量的用户通常是自己带容器，而以桶计量的用户一般是水卖部提供水桶。在山泉水被出售以前，出售商使用臭氧机对水进行消毒，以使水能够饮用。
5 供水变化
供水形式的变化主要有两个原因，首先是个人浅层水井的水质退化了，其次是当公共水服务连接到自流井社区的时候，那些自流井水提供商成为了公共水服务的订购者。因为公共水服务所提供的水源比较便宜，并且水质相对较好。同时拥有公共水服务和自流井水两套连接管道的用户不多。
6 供水分析
搞清楚三宝垄供水服务提供商之间的相互关系，有助于制定合理的干预政策，以在某一区域提供更好的水供应服务。当地政府、中央政府或者任何一个主管部门都有必要支持商业自流井水供应、使用浅层水井的自我水供应，并且使用技术对水进行处理。有必要对水进行定期有实验室检测，以确保水质。
由于基于社区的自流井供水服务的重要性，有必要对地下水开采制定合理策略，以促进地下水的保护。例如对自流井水供水服务收取合理的税收，这意味着所有基于社区的水服务提供商需要对每个用水户安装水表，以计量所消费的水量。
当政策的变化影响水分配的渠道的时候，我们尤其要考虑那些水商贩的情况，因为政策的改变无疑会影响他们的生活。当考虑公共水服务扩大方面的策略的时候，我们也需要考虑自流井井水服务提供商的抵触情绪，这就是为什么在有些地区自流井井水提供商阻止公共水服务的扩展。
由于公共水服务是价格最低廉，同时水质也是最可靠的水源，从图1可以看出，大多数饮用得不到保障的居民是那些没有连接到公共水服务管网的用户，因为他们不得不依赖于水质得不到保证的水供应，并且比那些使用公共水服务的用户花费更多的钱。
可以得出的结论是，公共水服务是最好的水供应方式，因为这种方式使用的是地表水。使用地表水比使用地下水对环境有更好的保护作用。
7 讨论
三宝垄市与很多发展中国家的城市一样，存在着满足不但增长的人口对水的不断增加的需求。三宝市公共水服务的发展落后于城市的发展，尽管大多数的三宝垄市的居民实际是上希望得到公共水服务。
研究区域水供应形式的变化说明，当公共供水公司在某个区域开始供水服务的时候，人们的用水方式将会改变，人们还是倾向于使用公共水服务的水源，主要是因为公共水服务的水质和低廉的水税收。
但是，由于很多原因，三宝垄的公共水服务不能达到那些贫穷和偏远的地区，其结果是造成穷人比富人在水供应方面花费得更多。除了价格方面的问题外，穷人还要面临一个较差的水质问题，也就是说，穷人在水方面花费的比富人多，却得不到良好水质的水源。
小范围的商业水供应的作用在研究区域是很重要的，越贫穷的地区，居民对这些小范围的商业供水越有依赖。尽管如此，包括政府在内的有关机构并没有对那些自流井的水质进行定期检测，并不知道自流井水质是否适合饮用。
公共水服务不能提供足够水源的事实，为水商贩提供了供水的商机，有趣的是，水商贩并不将水服务提供给那些贫穷的地区，与那些自流井供水商相比，水商贩所提供的水的水价比较高。穷人更加依赖那些自流井供水商来满足水需求，同时，他们遭受到由于过量开采地下水而造成的环境问题。
如果没有环境原因造成的浅层地下井水水质的下降，人们也许会继续使用浅层地下水井的水，即使在被连接入管网水供应以后，要么是使用自流井的供水管网或者是公共水服务公司的供水管网。因为浅层地下水井的水是不收取费用的，可以用于除了饮用以外的任何其它目的，可以节省花费。
研究表明了人们对水供应形式的采用倾向。首先，人们倾向于公共水服务体系的水供应，然而，在那些公共水服务所不能达到的地方，人们的第二选择就是使用自流井的商业供水者。水商贩的供水只在公共水服务不能够提供足够和优质的水源的时候才被采用。
还有一个倾向是对于饮用而言的，人们希望得到在水质上更为可靠的水源，这时候人们就会选择水卖部供水。水卖部一般出现于一些情况比较好的地方，主要是因为它的价格较高。水卖部出售的水可能直接饮用而不需要渚沸等操作，水卖部的水源可以从公共水供应或者其它方式经过加工得到。
三宝垄的公共水服务不能够覆盖城市所有居民，使地下水的稳定受到威胁。缺乏合理的规定，地下水的过度开采会造成严重的环境问题，即地下下沉、海水地下入侵和海潮泛滥等。
8 结论
从以上讨论可以看出，公共水供应是解决由于地下过度抽取而造成地面脆弱的最好解决方式。其它方式的供水商不可能提供一个针对地表水的水处理厂。如前文所述，所有的其它供水者都是采用地下水作为水源，并且也不进行处理。增加公共供应公司的能力建设是各级政府和有关部门的责任，以使所有的居民都能得到公共水供应，包括机构能力建设和对水处理设施的扩充建设等内容。公共水服务所面临的首先需要解决的问题就是水输送过程中的不可计量损失问题，通过减少不可计量损失，公共水服务的覆盖面也会增大。
公共水服务公司由地方政府所拥有，不仅有为所有居民，包括穷人，提供供水服务的任务，还要为当地政府产生收入的作用。一方面，公共水服务需要以较低的税收为那些穷人提供水服务，另一方面，它还要在总体上通过投资受益体系使当地政府盈利。这可以通过一个交叉式补偿机制来完成。但是，这意味着只有公共水服务沿伸到富人和工业区，向他们收取更多的税收时才能实现。再加上水源净化和资金方面的限制，对公共水供应来说，并非易事。
在三宝垄市，穷人面临的获得公共水服务的问题是水网接入费的问题。如果他们接入公共供水管网后将会对所消费的水支付较少的费用，但是他们却不得不交水网接入费。需要建立一种信贷机制来解决这个问题，居民能够通过每日的水消费节省来支付这种信贷。
所有机构和个人在水供应方面的挑战就是强化公共水供应的能力，为穷人建立信贷机制，以实现联合国千年发展目标，即到2015之前，将全球11亿缺乏安全饮用水的人口减半。
